Política industrial, discussão necessária

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Durante aproximadamente 50 anos (1930-1980) o Estado brasileiro se posicionou ativamente em políticas industriais, em uma estratégia deliberada de substituição de importações com inserção gradual de complexidade produtiva e tecnológica na base do complexo industrial nacional. Os resultados estão dados, forneceram as bases da indústria de transformação e, a despeito de seus acertos e erros, críticas e defesas, possui alguns consensos de casos de sucesso.

Dentre esses, destaca-se o complexo da indústria aeronáutica. O seu surgimento e evolução está intimamente ligado à institucionalização estatal e a políticas públicas de fomento, denotando um caso bastante claro da necessidade de se estabelecer capacitações e subsídios para uma estrutura industrial nascente, que necessita de apoio para performar em nível de igualdade com first movers.

A história de sua evolução é bem documentada por pesquisadores e participantes do processo (dentre eles, o grande Ozires Silva), e sucintamente pode-se verificar seu início na década de 1930, firmado na visão empreendedora privada, porém com visão estratégia competitiva para escalonamento produtivo deficiente, iniciativas com pouca complementaridade técnica e um apoio governamental capenga, pouco consistente, que muito variou com as mudanças e instabilidades políticas.

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A partir do fim da década de 1940 iniciativas mais alinhadas por parte do Estado permitiram uma evolução aos moldes de um sistema de inovação: há uma ação delineada de capacitação técnica na formação de pessoal científico no ITA, no estabelecimento de um instituto de pesquisa e desenvolvimento dentro da própria Aeronáutica, sendo ainda esse o lócus inicial das atividades da Embraer, a empresa líder nacional, em 1969.

Esse posicionamento ativo de política industrial vai perdurar durante todo o ciclo de crescimento e estabelecimento do complexo industrial, com o apoio no desenvolvimento tecnológico (IPD, depois IAE e IEAv), na formação de pessoal qualificado (ITA), no auxílio normativo e de regulamentação (IFI), além da própria Embraer e do fomento e coordenação industrial via políticas de compra do Estado pelo Ministério da Aeronáutica e pelos acordos bilaterais para desenvolvimento de produtos militares, que permitiram internalização de capacidades.

As particularidades setoriais, o adensamento e a maturidade do complexo produtivo nacional foram trazendo novas conformações e desafios para a indústria como um todo: o aparato produtivo centrado no Estado vai perdendo eficiência competitiva e um novo ciclo surge com a privatização da Embraer em 1994. Uma nova estratégia competitiva centrada na família ERJ e nas parcerias de risco permite à empresa o crescimento sustentado, figurando nos dias de hoje entre as quatro maiores empresas da indústria aeronáutica mundial.

Apesar da transferência de propriedade da Embraer, o movimento recente da indústria aeronáutica brasileira não deve ser visto como um exemplo da inoperância da atuação do Estado em políticas públicas. Deve, antes de tudo, sinalizar a necessidade de um entendimento dinâmico das estratégias e capacidades competitivas de uma nação e da forma como uma política industrial pode fomentar esse processo.

É certo que as necessidades competitivas da indústria aeronáutica estabeleceram um viés exportador à Embraer desde seu nascimento, o que é um aspecto diferente da política de substituição de importações no fomento da indústria nacional. E nessa toada o Estado foi primordial na adequação a normas e certificações internacionais, na internalização de tecnologia via contratos bilaterais de transferência tecnológica militar e na oferta de financiamentos via BNDES, dentre outros aspectos.

Esses papéis continuam em voga, principalmente na participação do banco de investimento nas linhas de financiamento e nos contratos de offset, muito comuns no Ministério da Aeronáutica e que tem sua maior visibilidade hoje no caça Gripen, da empresa sueca SAAB. Além disso, uma maior interação com o setor privado no fomento de atividades produtivas e tecnológicas agora é mais contundente. A própria criação do parque tecnológico em São José dos Campos, do Cluster Aeroespacial Brasileiro, do Fundo de Investimento do Setor Aeroespacial mostra políticas que apontam parcerias diretas, nas quais o poder público se apresenta como um facilitador das capacitações privadas.

Essa é uma faceta premente no setor aeronáutico, mas deve ser observado e considerado em todo o tecido econômico, algo que infelizmente tem sido esquecido no Brasil. Diversos estudos têm mostrado que o processo de desenvolvimento econômico de uma nação passa por uma mudança considerável na estrutura produtiva de sua economia, com aumento da participação de setores econômicos que possuem maior produtividade, notadamente a indústria de transformação e atividades de serviços complexos (que servem como apoio a essa própria indústria).

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Estudos dos pesquisadores Ricardo Haussman (Harvard) e César Hidalgo (MIT) sobre a complexidade econômica dos países (além de demais estudos derivados a partir desses trabalhos) mostram a relação de maneira direta. A observação dos processos de catching-up produtivo, científico e tecnológico passa por uma agenda bem estabelecida de internalização de competências direcionadas pelos Estados nacionais.   

Não se trata, portanto, de renegar a necessidade de atuação de políticas industriais, mas de entender que as mudanças advindas com a globalização e a necessidade de se inserir em cadeias globais de valor trazem mudanças na forma como a política deve ser praticada. Não é mais se fechar ao comércio, mas permitir novas capacitações internas para competir em nível mundial.

É necessário criar adensamento produtivo e tecnológico, algo importante para o complexo produtivo como um todo. O que não se pode, porém, é esquecer a importância do Estado nesse processo. Esse movimento nunca foi esquecido no complexo aeronáutico, com participação de governos estaduais e a União em políticas industriais em conjunção às potencialidades privadas. É necessária essa visão como uma estratégia nacional. Precisa-se entender e promover a metamorfose da atuação do Estado, e não a extinção de seus fomentos.

* Thiago Caliari é professor do Instituto Tecnológico da Aeronáutica (ITA). Doutor em Economia pela UFMG, pesquisador na área de economia da inovação e economia industrial e líder do grupo de pesquisa do CNPq Núcleo de Estudos em Economia Aplicada