Instituições e políticas: o que são e por que importam?

Boa parte das discussões humanas é inútil, uma vez que decorrem de confusões na comunicação, seja pelo fato de cada um dizer a mesma ou quase a mesma coisa, mas por perspectivas distintas, seja pelo fato de as pessoas não se entenderem, pois dão significados distintos às mesmas palavras usadas no diálogo.

Um termo que, apesar de bastante antigo, ganhou atenção apenas recentemente no debate político e econômico brasileiro é “instituição”. Há diferentes conceitos atribuíveis ao termo, de modo que, ao falar nele, é preciso defini-lo com cuidado ou corre-se o risco de já se iniciar o debate com cada um falando de uma coisa diferente embora pensem discutir a mesma.

No uso mais comum do dia a dia, instituição parece representar uma entidade, pessoa jurídica, como quando se fala em “instituição de ensino” ou, para se referir aos órgãos públicos, diz-se que “as instituições estão funcionando”, apesar de que essa assertiva também se aplicaria ao conjunto de regras e instrumentos de imposição, um conceito mais técnico.  

Nas Ciências Sociais, instituição tende a ganhar conceito mais amplo do que o de entidade, pois pode representar não somente pessoas e regras jurídicas (instituições formais), mas todo tipo de estrutura social formada pelos indivíduos, as suas práticas reiteradas consolidadas na sociedade (instituições informais), que terminam determinando os comportamentos futuros.

Émile Durkheim, um dos precursores da Sociologia, dizia que ela é a “ciência das instituições, sua criação e seu funcionamento”. Por instituição social, ele entendia “um mecanismo de proteção da sociedade”, “o conjunto de regras e procedimentos padronizados socialmente”, dando importância tanto às regras quanto aos fatos repetidos, considerando como instituições “família, escola, governo” etc. 

Dani Rodrik pensa em estado atuante contra a desindustrialização (Wikimedia Commons)Mesmo dentro de cada ciência, instituição pode ter diversos significados. No caso da Economia, na qual o termo é frequentemente empregado, o conceito mais utilizado recentemente pelos autores, a exemplo de Dani Rodrik, Daron Acemoglu e James Robinson, parece ser o do vencedor do Prêmio Nobel de Economia em 1993, Douglas North, que se aproxima de certo modo do conceito de Durkheim. 

Antes de North, contudo, há os clássicos, cabendo destaque ao norte-americano descendente de noruegueses, Thorstein Veblen, que já tinha adiantado, no final do século XIX, muitas das pertinentes críticas à economia ortodoxa que diversos economistas, especialmente no Brasil, não aceitam até hoje.

Veblen é considerado por muitos o pai da Economia Institucionalista e da Economia Evolucionária, pois, ainda muito cedo, percebeu o óbvio: a economia não é imutável, não tende ao equilíbrio e cabe ao economista propor para onde ela deve ir. Segundo ele, ver a economia como algo racional e tendente ao equilíbrio seria, no máximo, um exercício de imaginação com uso de proposições lógicas para efeito de classificação. Ou seja, em termos pragmáticos, serve para quase nada.

Veblen foi aluno do gênio e precursor do Pragmatismo Americano, Charles Peirce, e essa influência o levou a realizar críticas à abordagem econômica do final do século XIX e início do século XX, avançadíssimas para a época.  

A visão ortodoxa da economia, que pressupõe um mundo de informação perfeita, de relações estáveis etc., serve apenas para catalogar informações sobre um determinado cenário, não explicando como a economia evolui e, principalmente, como melhor podemos modelá-la para que haja progresso e desenvolvimento. Por isso, os estudos ortodoxos costumam dar pouca atenção às instituições, sugerem políticas ruins e são desmentidos pela prática com frequência. 

É preciso adicionar a essa ideia o fato de que, diferentemente da classificação de plantas – analogia sugerida pela física Jean Boulton em introdução escrita a um artigo seminal de Veblen – que serve apenas para descrever um cenário, e não para ensinar como elas se desenvolvem, o panorama econômico construído pelos que acreditam em informação perfeita, sujeitos completamente racionais, relações estáveis etc. é fictício e, por não existir, de pouco serve para retirar boas instituições e políticas aplicáveis na prática.

Segundo Veblen, o estudo da economia deveria se focar não no indivíduo isolado, mas no todo a partir das suas instituições, que ele definia como a manifestação concreta dos hábitos mentais.

Douglas North, no seu artigo seminal sobre instituições, e, dois anos depois, na cerimônia do Prêmio Nobel, sustenta que elas são as restrições, inventadas pelos próprios seres humanos, que estruturam as interações humanas. Podem ser formais, ou seja, as normas legais, como a Constituição e as leis, ou informais, como os costumes e condutas autoimpostas devido a algum código de conduta, juntamente com as características do sistema de imposição dessas normas.

Em outras palavras, as instituições são, para North, as normas jurídicas ou morais que determinam as condutas nas interações, juntamente com os mecanismos que fazem essas normas serem respeitadas.

Há aqui uma questão interessante que causa confusão nas mais diferentes discussões, inclusive naquela sobre instituições, que diz respeito, como de costume, à definição da linguagem. Portanto, é útil recorrer à Semiótica. Numa visão tridimensional do signo “instituição”, ela pode ser tanto a reiteração dos fatos sociais, quanto a norma que a regula e os mecanismos de imposição, quanto o que ela desperta na mente do sujeito.

Deste modo, enquanto Durkheim parecia se focar nos mecanismos que surgem do intersubjetivo, Veblen parecia dar mais relevância ao intrassubjetivo como originador desses mecanismos e North parecia se interessar pelos mecanismos em si como delineadores das relações socioeconômicas.    

Como as normas também são interações, pois são comunicações impositivas de que se deve fazer algo ou de que se está proibido de fazer algo, ou ainda de que se está permitido, aquilo que North define como limitações de interações são simplesmente outras interações, de fixação de normas e de imposição pela “força” (enforcement), em caso de necessidade.

Sugere-se aqui a utilização das três dimensões do termo “instituição”, pois elas são intercomplementares, mas desde que se explique quando se está tratando de cada uma. 

Outro vencedor do Prêmio Nobel, Ronald Coase, influenciou o trabalho de North e foi um dos primeiros a relacionar as instituições com os custos de transação para criticar a teoria neoclássica. Coase costumava dizer que os economistas precisavam estudar o mercado real e não apenas um teórico.

Observa-se que entre os estudiosos de ponta do mundo essas críticas já datam de muitas décadas e funcionaram numa mudança de direção dos estudos e das próprias instituições e políticas de muitos países. No Brasil, ainda está “a ver”. 

As instituições, ou seja, o modo como se consolidam as interações, tornando-se práticas, por influência ou não de normas jurídicas ou extrajurídicas, são completamente fundamentais para o desenvolvimento econômico, pois definem os incentivos.

Se a taxa de juros real (política fiscal) de um país é a maior do mundo, a tributação (política tributária) da indústria é a maior do mundo, a taxa de câmbio (política monetária) é inadequadamente apreciada, não há boa política industrial, não se investe bem em ciência e tecnologia etc… Não há como crer que alguém irá investir vultosas quantias em uma grande indústria a menos que receba privilégio estatal, como isenção tributária, que gera, por sua vez, deficiência na concorrência, desincentivando indústrias menores. Essa é a triste história do Brasil.

A depender de como se defina as instituições e as políticas, pode-se terminar confundindo-as. As políticas públicas, como as instituições, podem assumir definições variadas. Normalmente, fala-se nelas como guias, cursos de ação, ou como as próprias medidas, quase sempre jurídicas, deles decorrentes.

Como quase tudo na vida social, as políticas apenas surgem na comunicação. Para evitar confusões, uma opção é utilizar a definição de instituições enquanto interações consolidadas, práticas; e políticas como medidas (ou conjuntos delas), quase sempre jurídicas, mas nem sempre, que buscam solidificar ou alterar as instituições.

Foi dito em texto anterior que o desenvolvimento está intimamente relacionado, apesar de não determinado por ele, com o atingimento de complexidade industrial por um país, quase sempre consubstanciado pela utilização das melhores práticas de produção. Isso não se atinge, contudo, se não houver um adequado cenário institucional preparado com a ajuda de boas políticas públicas.

Não há, portanto, bom desenvolvimento sustentável sem que, para se chegar a uma economia complexa, seja primeiro (ou ao mesmo tempo) estabelecido um cenário de concorrência leal, redução de gaps de informação e coordenação, respeito à propriedade, como por uma tributação eficiente e justa, incentivos para quem gasta mais com inovação, etc.

O desenvolvimento não é, portanto, o resultado de um, dois ou três fatores, como quase todos os economistas quiseram cravar na história, mas de uma complexa interação de instituições e políticas que, bem em suma, levem a um considerável nível de moral, de capital humano e não humano, e de tecnologia capazes de gerar uma economia complexa.