“O sistema tributário se tornou totalmente disfuncional”

O economista Bernard Appy é um dos principais especialistas em sistema tributário do País. Por seis anos, Appy foi secretário-executivo e de Política Econômica do Ministério da Fazenda, no qual coordenou a criação de uma ampla proposta de reforma tributária, levada ao Congresso em 2008, mas que não avançou.

Agora, Appy quer novamente emplacar a reforma tributária, mas por novos caminhos. Na direção do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), think tank financiado por um grupo de empresas (Ambev, Braskem, Itaú-Unibanco, Natura, Vale e Votorantim), Appy tem mantido diálogo com a iniciativa privada, entidades de auditores e agentes fiscais e com o governo interino.

A ideia é encontrar consenso para uma tributação mais racional para facilitar a atuação das empresas e também mais progressiva. “A tributação da renda é assim: quem tem renda alta tem que pagar mais”.

CartaCapital: O que faz o senhor acreditar que  CCiF pode ter sucesso na reforma tributária?

Bernard Appy: Existem vários motivos. O primeiro é uma percepção de que o sistema tributário brasileiro se tornou totalmente disfuncional e está roubando muitos pontos do PIB. Por conta da complexidade, do enorme contencioso tributário, que gera insegurança jurídica. Há ainda o custo de pagar imposto, e não estou falando do valor dos impostos: só para conseguir apurar e pagar há um custo enorme por conta das grandes distorções que o sistema tributário provoca.

O fato de trabalhar numa entidade independente do governo tem uma grande vantagem: tempo para sentar, discutir e tentar encontrar as melhores soluções para resolver os problemas, o que no governo você não tem.

CC: Quando as empresas falam sobre impostos é sempre pelo lado do tamanho da carga tributária e a proposta do Centro é racionalizar o sistema, não diminuir a carga. Como esses interesses estão sendo contemplados?

BA: A carga tributária não é uma questão do sistema tributário e sim determinada pelo gasto. Não adianta discutir carga tributária do ponto de vista do sistema, tem que ser discutida pelo lado do gasto. Nossa proposta traz uma melhora na qualidade do sistema tributário brasileiro mantendo a carga tributária. Se quiser baixar a carga tem que baixar o gasto. Agora, os problemas provocados pela qualidade do sistema tributário, independentemente da carga, trazem um custo muito grande para as empresas.

CC: É possível medir esse impacto?

BA: Estamos falando em a economia brasileira poder crescer 0,5 ou 1 ponto porcentual a mais por ano durante dez ou 15 anos se corrigidas as distorções do atual sistema.

CC: Quais são as principais distorções no nosso sistema tributário?

BA: O maior problema está na tributação sobre bens e serviços. A maior parte dos países do mundo tributa bens e serviços com um imposto, normalmente o imposto sobre valor adicionado, o IVA. No Brasil temos quatro: IPI, PIS/Cofins, ICMS e ISS. Deste ponto de vista, a questão é como reformar esses tributos. Existe um consenso entre os especialistas sobre o que deve ser feito e esse consenso é de que o modelo brasileiro deveria caminhar para o que se tem internacionalmente, o padrão do tipo IVA. A discussão é como fazer isso. Nossos tributos estão tão corrompidos e distorcidos que é muito difícil fazer isso apenas mudando o que se tem hoje. E aí entra o trabalho do CCiF: como fazer essa transição de quatro tributos para um tributo bom, no modelo tipo IVA?

CC: E qual é a proposta do CCiF?

BA: Estamos propondo a criação de dois novos tributos, que na verdade é um só: um seria a Contribuição Geral sobre o Consumo, que substituiria o PIS/Cofins, e o Imposto Geral sobre o Consumo, que substituiria o ICMS e o ISS.

A ideia é que haja uma única legislação para os dois tributos, uma legislação nacional. Só propomos fazer isso na forma de dois tributos por conta da destinação dos recursos, já que PIS/Cofins são contribuições sociais e ICMS e ISS são impostos. Então, para não gerar resistência dentro da área de seguridade social nós propomos fazer por meio de dois tributos mas que, do ponto de vista do contribuinte, é como se fosse um só. E esses tributos teriam uma legislação no padrão dos melhores IVAs que existem no mundo.

CC: A proposta do CCiF fala em alíquota única, mas isso não acaba por desprezar as questões de desigualdade?

BA: Esse é um ponto consolidado na literatura internacional: a melhor forma de fazer política de redistribuição de renda é via gasto e não via tributação. Por exemplo: se você desonera a cesta básica na prática, em termos absolutos, você beneficia mais a família rica do que a família pobre.

Porque embora em termos relativos a família pobre consuma mais itens da cesta básica do que a família rica, em termos absolutos a família rica consome mais que a pobre, principalmente considerando uma cesta básica ampla como a nossa, que inclui, por exemplo, muitos tipos de carne. Então é melhor tributar a cesta básica e transferir recursos para as famílias pobres via programas sociais, via Bolsa Família.

Não estou dizendo que é fácil do ponto de vista político, mas do ponto de vista da qualidade de política pública certamente é muito melhor resolver o problema via transferência de renda do que via desoneração. 

CC: E qual é a proposta do CCiF para folha de pagamento?

BA: Um dos grandes problemas do sistema tributário brasileiro é que ele penaliza demais o trabalho formal e uma parte importante desse problema está relacionado à tributação da folha. E aqui temos problema tanto para os trabalhadores de baixa renda quanto para os trabalhadores de alta renda.

Por exemplo, um trabalhador que ganha um salário mínimo: se ele contribuir para a Previdência sobre um salário mínimo durante 30 anos vai se aposentar aos 65 anos com um salário mínimo. Se ele nunca contribuir vai receber um benefício assistencial aos 65 anos no valor de um salário mínimo.

Pela mistura do que é assistencial e previdenciário, cria-se um grande desestímulo para que pessoas de baixa renda se formalizem e contribuam. E o custo é alto. Só a contribuição sobre a folha, considerando todos os adicionais, como sistema S, já dá perto de 27% do valor do rendimento.

CC: Mas a proposta eliminaria a assistência?

BA: Não. O que estamos desenvolvendo é estabelecer um benefício universal no valor do que é hoje um salário mínimo, mas desvinculado, que chamamos de Renda Básica do Idoso. Na prática ele já existe, pois mais de 90% dos idosos do País recebem algum tipo de benefício, mas ele seria não contributivo. Estamos falando da desoneração dos primeiros 880 reais do salário de cada trabalhador, sem importar se ele ganha os 880 reais ou qualquer outro valor, para o trabalhador formal.

Em compensação, tudo aquilo que ele contribuir ou vira uma poupança que financiará a aposentadoria ou é o seguro, como o auxílio doença. Então não haverá nada na folha que não seja percebido como gerador de um benefício.

CC: Mas esse trabalhador vai pagar mais imposto no consumo…

BA: Vai, vai ter um aumento no custo do consumo, mas esse aumento está distribuído por todos os consumidores e na prática quem vai pagar mais a conta são as pessoas de alta renda. É uma mudança bastante progressiva do ponto de vista da incidência tributária.

CC: E na outra ponta da renda?

BA: Um trabalhador que ganha 30 mil reais, se ele é formal, embora a contribuição para a Previdência seja sobre o teto, que hoje é pouco mais de 5 mil reais, a empresa paga a contribuição sobre a totalidade do salário.

Obviamente isso gera um enorme incentivo para que pessoas de alta renda sejam informais e está aí um importante motivo para o processo de pejotização, com pessoas que na verdade são físicas se constituindo como jurídicas.

Outro motivo é o Imposto de Renda. Uma empresa de serviços no modelo do lucro presumido paga o Imposto de Renda da empresa sobre 32% da receita e não paga nada na pessoa física. O que estamos propondo é desonerar o salário acima do teto de contribuição. Em compensação, para financiar aquilo que se perde, haveria um tributo sobre a renda, independente se ela vem de um empregado ou de um sócio de empresa.

CC: Num universo de precarização do trabalho, onde a opção de ser ou não formal não é na maioria dos casos dada ao trabalhador, como isso fica?

BA: A ideia desse modelo é que o financiamento da Previdência seja universal, igual para todo mundo, independentemente de ser PF ou PJ.

Também temos que ter muito cuidado ao dizer que precarização é apenas falta de opção. Isso esconde um problema extremamente sério, a pejotização é uma forma de pessoas de altíssima renda pagarem pouco imposto no Brasil. É preciso cuidado para não confundir as questões, pois eu não posso falar que uma pessoa que recebe 50 mil reais por mês não tem condições de pagar Imposto de Renda. E hoje um empresário de lucro presumido ou no Simples paga pouquíssimo Imposto de Renda. E é renda pessoal. A única lógica desse modelo é desonerar uma pessoa rica.

Não estamos querendo tributar o negócio. Uma empresa, no mundo, tem três bases de tributação: o IVA, que nos Estados Unidos é o Sales Tax, a folha de pagamento e a renda. O IVA quem paga é o consumidor. Na folha, tudo o que for pago gera um benefício, não é uma tributação, é a aquisição de um direito. E a tributação da renda é assim, quem tem renda alta tem que pagar mais. No Brasil foi gerada uma grande distorção. A única lógica desse modelo é desonerar uma pessoa rica.

CC: E o Microempreendedor Individual (Mei), que é uma tentativa justamente de formalizar o trabalhador informal, que paga a contribuição sobre um salário mínimo?

BA: É a mesma coisa, a proposta é adotar um modelo universal. O Mei já tem o direito de receber um salário mínimo e aqueles 880 reais que estamos propondo ele poderá receber sem contribuir. E se ele quiser receber mais, ele paga mais. E se ele quiser ter acesso a outros benefícios, como o auxílio doença, ele pode contribuir como o empregado do setor privado, mas muito menos do que ele pagaria hoje para ter esse direito.

CC: Mas essa proposta não pode aprofundar ainda mais a injustiça social do ponto de vista do trabalho? Para o empresário é bom, ele tem uma desoneração da folha e em tese é incentivado a formalizar seus empregados. Mas ele pode não formalizar e manter os PJs precarizados. E esse PJ precarizado, que não é de alta renda, vai acabar pagando mais imposto do que paga hoje.

BA: Se a mudança for bem feita o PJ e o empregado pagarão a mesma coisa e para o empresário vai ser melhor contratar e formalizar por conta de legislação, da própria fiscalização. Se eu tributar de forma exatamente igual o PJ e o empregado eu tiro o incentivo para a pejotização. Isso é feito reduzindo o custo do empregado formal e aumentando o do PJ.

Ao contrário do que você imagina, o efeito é outro: ele é extremamente progressivo, pois essa desoneração da folha seria revertida em renda para o trabalhador. Um aumento expressivo para o trabalhador de baixa renda e um menor para o de renda mais alta. Para quem ganha um salário mínimo estamos falando em 27% de aumento.