Uma política regional altiva e reativa

Por Maria Regina Soares de Lima* – texto do Especial Integração Regional do GRRI

A eleição de Dilma Rousseff, em outubro de 2014, significou a vitória de uma das duas concepções de política externa em disputa. Ainda que o tema não tenha frequentado o debate eleitoral, as discussões entre especialistas revelaram uma profunda divisão entre as respectivas plataformas de política externa, em particular, no que se refere à integração e cooperação regionais. O temor de nossos vizinhos era que a vitória da oposição pudesse mudar o rumo da política externa com perda da relevância que a região sul-americana alcançara nos governos PT.

Nestas eleições estiveram em jogo duas concepções de região. A dos governos do PT, que enquadrou a região como um espaço integrado, solidário em que foram priorizadas iniciativas para eliminar as distorções resultantes de um passado colonial que não construiu eixos de integração para dentro da região mas para fora. Somente com o início do ciclo dos governos progressistas nos  anos 2000 e o abandono do regionalismo aberto comercial da década anterior, substituído por uma concepção de integração física, energética e produtiva, começou a ser construída a ligação entre a região andina e o Cone Sul. Ao contrário, a candidatura da oposição reforçou a dimensão comercialista, a necessidade de o Brasil aderir a acordos de livre comércio e uma visão do espaço regional fragmentado em que a região é entendida como um dos elos em uma potencial cadeia produtiva que visa alcançar o mercado asiático.

Cabe ressaltar pelo menos duas inovações da política sul-americana a partir do governo Lula. A primeira delas diz respeito à ampliação do conceito de nosso entorno regional, refletindo a sinergia estabelecida entre as áreas de defesa, política externa, política de ciência e tecnologia, e política de cooperação técnica com os países do Sul. A formulação de uma Estratégia Nacional de Defesa em 2008 incorporou aquelas políticas com base na proposta da constituição de uma indústria militar regional a partir da formação de cadeias produtivas locais. Ademais, com a constituição do Conselho de Defesa Sul-Americano objetivou-se a criação de um pensamento estratégico militar sul-americano. Desta forma, a região circundante do Brasil passou a incluir as vertentes terrestres da América do Sul, a região Amazônica e a vertente marítima do Atlântico Sul. Na primeira, as ações envolveram o fortalecimento da presença militar, o desenvolvimento econômico e a cooperação técnica com os países vizinhos.

No Atlântico Sul – onde estão localizadas as reservas de petróleo em águas oceânicas, inclusive a camada do pré-sal, além de servir como via preferencial para mais de 95% do comércio exterior brasileiro – os objetivos incluem o desenvolvimento dos meios de vigilância e defesa das águas brasileiras, bem como da segurança das linhas de comunicação marítimas, além da constituição de uma extensa rede de cooperação militar e técnica com os países africanos. O continente africano constituiu uma das prioridades da política externa por meio da cooperação técnica em variadas políticas nas quais o Brasil apresenta vantagens comparativas, por via de parcerias público-privadas. Desta forma, a cooperação Sul-Sul abarcou a América Latina, o Caribe e a África. Com Cuba, o País passou a praticar uma política de engajamento construtivo, que incluiu cooperação técnica e a exportação de serviços de engenharia de grande porte, como a construção do porto Mariel, com financiamento do BNDES.

Além de vincular dois campos com trajetórias institucionais distintas, a cooperação Sul-Sul e os projetos militares de defesa, e ampliar o conceito de região, houve uma segunda inovação: o investimento realizado na criação de instituições regionais exclusivamente sul-americanas ou latino-americanas, como a Unasul e a Celac. A primeira, que incorporou um número razoável de áreas de cooperação na região, inclusive militar, constituiu uma solução institucional para fazer face à heterogeneidade dos regimes comerciais na América do Sul e criar uma solda cooperativa que pudesse incluir países tão distintos como Colômbia e Venezuela. A importância da Unasul também ficou evidente como espaço de mediação em situações de crise e instabilidade política, como ocorreram na Bolívia, Venezuela, Equador e Paraguai em que foi possível avançar no encaminhamento de acordos entre as partes em contenda, algo que seria inconcebível caso a região só dispusesse de anacrônicos mecanismos hemisféricos, como a OEA.

Da mesma forma, a criação da Celac, com a participação de todos os países da América Central, do Sul e do Caribe, criou um espaço de concertação onde cabem Cuba e México, Venezuela e Colômbia, para ficar apenas nos países mais distintos entre si.

Quais as perspectivas de nossa política regional a partir da reeleição de Dilma Rousseff? Em vista do histórico recente, paira uma relativa incerteza com respeito ao aprofundamento da ativa política regional pretérita. Na orientação da política externa em geral, a presidenta manteve a altiva política inaugurada na gestão anterior. Um dos principais exemplos desta altivez foi sua reação à descoberta da espionagem eletrônica e o imediato cancelamento da visita de Estado aos Estados Unidos, programada para alguns meses depois daquele deplorável incidente. Outro gesto que também reflete uma atitude altiva foi a iniciativa conjunta Brasil e Alemanha junto às Nações Unidas com apresentação de um projeto de resolução sobre o direito da privacidade na era digital, como reação à espionagem generalizada da agência norte-americana e condenação das práticas ilegais norte-americanas.

Mas a política regional foi reativa, por exemplo, na crise gerada pela destituição de Fernando Lugo da presidência do Paraguai, em 2012, e no episódio da fuga espetacular do senador boliviano, asilado na embaixada brasileira em La Paz, cujo desenrolar permanece até hoje na penumbra. Em ambos casos, o Brasil reagiu corretamente, mas apenas após as duas situações já terem chegado a termo e surpreendido a chancelaria brasileira. As visitas presidenciais à América do Sul também escassearam na gestão de Dilma. Bolívia e Equador não foram contemplados por visita presidencial que, de modo geral, foram concentradas nos encontros com resultados imediatos e de escopo global. Dada a natureza intergovernamental das organizações regionais, estas dependem fundamentalmente de uma ativa e diuturna diplomacia presencial, sem a qual as iniciativas de cooperação se deterioram.

Claro que as condições econômicas internacionais enfrentadas pelo governo Dilma têm sido muito mais severas do que aquelas no período Lula e a primeira teve de conviver com redução orçamentária e contingenciamento de verbas. O Ministério das Relações Exteriores foi particularmente afetado, tendo experimentado uma redução pela metade de seu orçamento em 2014. Esta redução afetou severamente a capacidade operacional da política externa, inclusive com atraso no pagamento das contribuições do Brasil aos organismos internacionais, como a Unasul. A gestão Lula havia ampliado significativamente as capacidades diplomáticas, com a abertura de novas embaixadas na África e a admissão de cerca de 400 novos diplomatas em quatro anos. A expressiva redução da verba de custeio do Itamaraty, porém, pode comprometer esta capacidade. Como é sabido, o status quo é dinâmico e se deteriora se nada é feito.

Para que se realizem as enormes expectativas geradas no contexto de uma das mais competitivas eleições dos últimos tempos, um dos principais desafios do novo governo é a adequação entre objetivos pretendidos e os meios disponíveis. Se os últimos escasseiam, os primeiros terão de ser reprogramados. Caso tal ocorra, pode-se estar colocando em risco todas as realizações da política regional dos últimos 12 anos, gerando frustração naqueles que em outubro elegeram a continuidade da altiva e ativa política externa dos governos PT.

*Maria Regina Soares de Lima é pesquisadora senior do IESP/UERJ, Coordenadora do OPSA e membro do GRRI.