“PEC do lobby pode institucionalizar distância entre Congresso e população”

Atividade muitas vezes vista com desconfiança pela sociedade e não raro associada a interesses nebulosos, o lobby já foi alvo de 17 tentativas de regulamentação pelo Congresso Nacional nos últimos 32 anos. 

A primeira delas, de autoria do ex-senador Marco Maciel, ocorreu em 1984. A mais recente é a Proposta de Emenda à Constituição 47/2016, apresentada em setembro pelo senador Romero Jucá (PMDB-RR), ministro de Michel Temer derrubado após a divulgação de áudios nos quais classificava o impeachment de Dilma Rousseff como estratégia para parar a Operação Lava Jato.

A alteração proposta por Jucá permitiria a representação de interesses perante o poder público, isto é, a atividade dos lobistas, nas três esferas do poder. Isso valeria nos municípios, estados e no governo federal. A proposição, que coloca poucas restrições à prática do lobby, permitiria ainda que empresas, assim como os parlamentares eleitos por voto popular, apresentem “emendas e proposições” a projetos que tramitam no Legislativo. 

Se por um lado há certo consenso entre parlamentares e lobistas acerca da necessidade de regulamentar a atividade, não houve, ao longo de três décadas de discussões no Congresso, entendimento sobre qual seria a melhor maneira de regular a representação de interesses.

Pesquisador do Centro de Estudos Legislativos da UFMG, Lucas Cunha é co-autor do estudo do Ipea Percepções sobre a Regulamentação do Lobby no Brasil: convergências e divergências ao lado de Manoel Santos. Em entrevista a CartaCapital, o cientista político critica a nova proposta e comenta os possíveis efeitos da regulamentação da atividade do lobista. 

CartaCapital: Como o senhor analisa a PEC 47/2016, que pretende regulamentar a atividade do lobby no Brasil, apresentada pelo senador Romero Jucá?

Lucas Cunha: Considero que ela tem um nível baixo de regulamentação, coloca poucos constrangimentos à atividade do lobby, ao contrário de outras propostas anteriores. Até 2015, tramitaram 17 propostas sobre o lobby no Congresso, com maior ou menor regulamentação. Ao ler a PEC 47/2016, dois elementos chamam a atenção. O primeiro é que se trata de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC), sendo que todas as outras propostas tramitaram como Projetos de Lei ou Projetos de Resolução.

O outro elemento que chama a atenção é a PEC não citar os demais projetos, nem na justificativa e nem no texto da proposta. Ou seja, não cita o debate sobre a regulamentação do lobby que já tem sido realizado no Brasil por outros projetos. O que consigo observar nessa PEC, portanto, é uma regulamentação muito frouxa da atividade do lobby no Brasil. 

CC: Quais foram as principais conclusões do estudo Percepção sobre a regulamentação do lobby no Brasil, realizado com o professor Manoel Santos e desenvolvido pelo Ipea? 

LC: No trabalho que desenvolvemos no Ipea, avaliamos o grau de regulamentação, por meio de uma análise dos projetos de lei já apresentados, comparando com outros países. No Brasil, a regulamentação proposta pelos parlamentares é de média para baixa. Nenhum dos projetos de lei propõe um alto controle da atividade, a não ser o do deputado Carlos Zaratinni (PT-SP), que tem mais mecanismos de controle, mas não chega a ser alto.

Outro aspecto captado foram as percepções dos próprios agentes de representação de interesse, tanto as assessorias parlamentares quanto os agentes dos grupos de interesse [lobistas]. Com relação à necessidade da regulamentação, observamos alguma convergência: 80% dos respondentes são favoráveis à regulamentação.

Os próprios agentes da atividade têm essa demanda, exatamente para estabelecer fronteiras mais transparentes e mais claras em relação a esse tipo de atividade. Mas há divergências em relação à prestação de contas que esses agentes de lobby teriam em relação à sociedade.

CC: Quais são as principais divergências?

LC: Um dos problemas que eles observam são relacionados às barreiras de entrada. A regulamentação da atividade poderia trazer barreiras para grupos que já são desfavorecidos no jogo legislativo: grupos menos organizados, com menos recursos e um menor grau de profissionalização de sua atividade e, portanto, teriam menores condições de disputar ali uma influência, digamos assim, em se posicionar também. 

Esse grupos ficariam em desvantagem em uma regulamentação que criasse muitas amarras ou muitos pré-requisitos. Isso criaria dificuldades para grupos mais dinâmicos na sociedade, com alta rotatividade de seus membros, como o movimento estudantil e outros movimentos sociais e grupos de interesse, de modo geral.

CC: Em quais outros aspectos as opiniões são divididas?

LC: Por exemplo, a questão de apresentar declarações com informações de seus interesses, o posicionamento do grupo. Em alguma medida, há uma divergência interessante nesse ponto. Entre os agentes do Estado, 43% concordam com a possibilidade de apresentar declarações contendo seus interesses, proposições e servidores e autoridades com que deseja tratar. E 39,2% discordam.

Já entre os agentes da sociedade civil, o padrão é muito similar – 40,6% concorda e 40,5% discorda disso. Nesse ponto, dá pra perceber que existe uma divisão muito nítida entre aqueles que consideram que é importante declarar seu posicionamento e os que discordam.

Algumas instituições declaram o seu posicionamento, mas a obrigatoriedade desse posicionamento divide as opiniões. Exatamente porque expõe o grupo de interesse às pressões de outros grupos e da opinião pública de modo geral.

CC: O próprio Romero Jucá cita a visão negativa sobre o lobby na justificativa da proposta.  

LC: Na justificativa dele existe uma dimensão de punição ao lobby criminoso e uma defesa ao lobby institucional. A crítica que podemos fazer ao projeto é que ele não estabelece mecanismos de enforcement, mecanismos de punição dos lobistas que infringirem a lei, isso é delegado a cada órgão do poder público. Diria que é um projeto de emenda que pretende regulamentar de maneira muito flexível, muito aberta.

CC: Por que há essa visão negativa sobre a atividade do lobby?

LC: De modo geral, na opinião pública e na imprensa, a palavra lobby é carregada de sentido pejorativo de corrupção, de tráfico de influência e de vantagens indevidas. A palavra ‘lobby’ vem do inglês. O lobby tem a ver com as pessoas que ficavam tentando influenciar os parlamentares no lobby dos hotéis de Washington, capital dos EUA.

O lobby é visto também como uma relação mais ou menos informal entre políticos e interesses fundamentalmente econômicos. Pensando de maneira mais pragmática, no entanto, o lobby já existe, existe uma relação entre os interesses econômicos e os políticos de um modo geral, e que, portanto, a regulamentação seria um mal necessário.

Existem interesses organizados que atuam no Congresso, essa é uma crítica que a própria ciência política precisa fazer. Porque os estudos sobre o Congresso Nacional brasileiro sugerem que os parlamentares viviam num vácuo sociológico, como se eles legislasse apenas junto aos outros colegas parlamentares e líderes partidários.

É como se não houvesse influência da sociedade nas práticas dos políticos, como se o Congresso fosse uma bolha isolada. O que não faz sentido. Quem sabe da rotina no Congresso sabe que existe uma forte influência de grupos organizados da sociedade. Alguns de maneira legítima, transparente e até correta. E outros fazem isso fora da lei, operando com corrupção e tráfico de influência. A imprensa reforça uma visão negativa. O lobista é sempre o corruptor, anunciado como um agente de interesses escusos, o que nem sempre é verdade.

Há lobby de organizações sociais, de sindicatos, de associações profissionais. Obviamente que existem condições desiguais de influência dos grupos no processo legislativo. Uma eventual regulamentação do lobby, portanto, deveria atuar no sentido de equalizar tais diferenças e não institucionalizar uma distorção.  

CC: Não há na PEC 47/2016 exigência de prestação de contas ou de revelar quais são os interesses e os agentes com os quais o lobista pretende interagir. Sem isso, a regulamentação do lobby consegue ampliar a transparência?

LC: É uma discussão muito controversa. Se a regulamentação é muito alta, acaba criando barreiras de entrada para alguns grupos, gerando uma série de atividades fora da regulamentação. Por outro lado, se você regulamenta com uma alta flexilidade, ou seja, uma baixa regulamentação, você também não cria mecanismos de controle que possam de fato trazer mais transparência e mais prestação de contas da atividade da representação de interesses.

O ideal é uma regulamentação intermediária, como é o caso de outros países. Vale lembrar que sempre que se teve uma mudança na legislação de outros países, foi no sentido de aumentar a regulamentação. Foi o caso dos EUA quando reformou sua lei. 

CC: Já houve várias tentativas de regulamentação da representação de interesses, são 17 desde 1984, por que nunca se avançou nesse tema?

LC: Há uma convergência com relação à necessidade de se regulamentar, mas não há consenso em relação aos procedimentos da regulamentação, isto é, como regulamentar. Diferenciar o lobby eventual do lobby profissional é difícil de ser avaliado. Se você cria uma legislação que obriga que determinados grupos se credenciem ou que profissionaliza demais, você acaba criando uma barreira de entrada. Eu penso que essa é a maior polêmica com relação à legislação.

CC: Quais seriam os possíveis efeitos positivos ou negativos da regulamentação do lobby como proposto pela PEC?

LC: Um dos efeitos positivos é, de fato, o credenciamento das instituições que fazem lobby profissional no Congresso e na administração pública de modo geral. Com isso, teríamos mais informação, o que é um ponto positivo para a democracia em termos de transparência – saber quais são os grupos de interesse que fazem lobby sistemático perante o poder público, em particular, no Congresso.

Outro ponto positivo seria trazer para a sociedade quais são esses interesses, quem são essas organizações. Isso poderia ser até um mecanismo para reduzir práticas corruptas e ilegais. Isso é um ponto positivo da regulamentação, trazer para a institucionalidade práticas que hoje são feitas totalmente de maneira informal, o que pode diminuir práticas de favorecimento pessoal, diminuir a corrupção. É uma vantagem, em teoria, da regulamentação do lobby.

CC: Quais consequências negativas podem ser citadas?

LC: A criação de barreiras de entrada a grupos específicos, com menores recursos, capacidade de organização e de profissionalização das suas atividades. Isso poderia trazer distorções e criar maior desigualdade na representação de interesses. Inclusive, na PEC 47/2016 está em jogo a possibilidade de aproximar ainda mais entidades que já fazem lobby de um Congresso que é muito distanciado dos interesses da população. Digamos que essa proposta pode institucionalizar a distorção da distância entre Congresso e população. Outro ponto negativo a tentativa de regulamentar o lobby sem retomar o debate que já foi feito sobre isso. A PEC pode levar o debate à estaca zero. Ela também dá muita autonomia aos lobistas e prevê poucos mecanismos de controle.